针对“二铁”多次呼吁的改进铁路工程预算定价机制，改善施工企业铁路板块盈利情况问题，国家铁路法律法规制定及主管部门终于给出回应。3月4日，国家铁路局发布《铁路工程工程量清单规范》（以下简称“《规范》”），明确了铁路工程量清单的综合单价构成和工程界面划分。同时国家铁路局将原铁道部发布的两份“铁路工程计价指南”废止。

所谓“二铁”，即中国中铁股份有限公司和中国铁建股份有限公司。“二铁”并称中国轨道交通工程建设领域双寡头。

国家铁路局人士称，《规范》统一了铁路工程工程量清单编制原则和方法，是铁路工程承发包双方工程量清单编制的基本依据。编制充分吸纳中国高速铁路、城际铁路工程建设经验，围绕建立公平、公正铁路建设市场环境的需求，明确了工程量清单的综合单价构成和工程界面划分，进一步明晰子目工程（工作）内容。《规范》有利于铁路建设市场承发包双方准确界定所应承担的风险，维护铁路市场秩序。

国家铁路局人表示，出台新规的目的是规范铁路建设工程量清单计价行为，统一铁路建设工程量清单的编制原则和计价依据，从而规范发包和承包方市场行为，保护双方的利益。

国家铁路局此次没有发布《规范》细则全文。就《规范》如何完善铁路工程预算定价机制，是否会有针对性地改善施工企业铁路板块盈利情况；在建立公平、公正铁路建设市场环境方面，《规范》做了哪些优化；相对被废止的原铁道部文件修订了哪些具体条款；如何在操作层面对《规范》进行落实和执行等，有记者函询国家铁路局方面，截至发稿，未获回应。

改进并完善铁路工程预算定价机制是中国中铁和中国铁建多年来的诉求。中国中铁人士表示，近年来，铁路工程材料和人工成本连续上涨，而铁路调价机制失灵，造成了铁路业务毛利率不断下降。

中国中铁2019年前三季度报告显示，其房地产板块毛利率达30.62%，而铁路板块毛利率为3.02%，仅为前者的十分之一；中国铁建2019年半年报也显示，其房地产开发业务毛利率达28.44%，同比增加5.76个百分点，工程承包业务（覆盖铁路、公路、城市轨道、水利水电等）毛利率仅为7.61%，同比减少0.09个百分点。“中国铁建地产业务以公司5%左右的营业收入，贡献了20%～25%的利润，地产毛利率在25%上下波动，地产与铁路工程业务毛利率天壤之别。”中国铁建人士说。

中国中铁人士透露，此次发布的《规范》最大变化是提高了可操作性，如对因工程数量变化或技术标准变更引起单价调整的范围作了具体规定；增加了当施工合同签订后，由于发包人原因，要求承包人按更高标准施工时，综合单价应由一方提出调整，双方协商按调整后的单价结算的内容。“这对施工企业如何与业主二次协商调整工程施工价格提供了具体依据，对保障施工企业的利益提供了法律支持。”他说。

不过就《规范》的出台能给施工企业具体带来多大的利好，也有业内人士持谨慎态度。一位铁路基建工程企业人士表示，新规出台对规范市场确实有促进作用，但基建工程企业铁路业务板块毛利率低，不仅仅是工程“量”的问题，更多是“价”，“如人工成本，地材（指本地可以直接出产的材料，如砂类、水泥等）价格这些都不是‘量’可以解决的。只有解决了成本症结，才能从根本上解决基建工程企业铁路业务板块毛利率低的问题。”他说。

上述人士指出，地材和人工成本持续上涨是基建企业盈利面临的最大压力。他举例称，由于近几年超过60%的砂石料企业陆续关停，砂价暴涨，很多地方一立方砂三四百元，也不一定能买到。这种供不应求的状态使一些人偷挖海砂进行销售，而没有经过处理的海砂由于盐分高，具有腐蚀性，工程质量得不到保障。

他进一步解释称，国家对各种基建工程价格都有定额标准，定额标准包含各类材料的价格，且会根据市场情况不定期调整，工程造价就是根据定额标准计算得出的。之前，铁路行业工程定额标准由中国国家铁路集团有限公司（以下简称“国铁集团”）主导，双方签订合同之后，无论材料价格如何上涨，合同所定的价格均不会调整。在材料价格不断上涨时，就会出现毛利率下降甚至亏损的情况。

就铁路工程行业性亏损，行业规范滞后与缺失弊端，《人民政协报》2019年11月26日报道称，全国政协委员、中国中铁原董事长李长进指出：“目前，铁路工程建设正面临行业性亏损，地材概算费用严重不足。铁路系统18个工程局356个铁路项目标段，实际采用地材概算缺口已达19亿元，这无疑不利于铁路高质量建设。”

李长进认为，铁路工程亏损不仅仅是铁路建设成本概算的动态调整机制问题，也不是交通一个部门就能解决的，需要相关部门协同处理。

2007年，原铁道部发布《铁路工程工程量清单计价指南（土建部分）》（铁建设〔2007〕108号，以下简称“《108号》文件”）和《铁路工程工程量清单计价指南（四电部分）》（铁建设〔2009〕126号，以下简称“《126号》文件”）两项规定，作为铁路工程清单计价的主要依据。而作为负责拟订铁路工程建设市场秩序政策措施的主管部门，国家铁路局此次在发布《规范》的同时，将这两份指南废止。

中国铁建人士对《中国经营报》记者称，以原铁道部制定的《108号》文件和《126号》文件为代表，在中国现有铁路工程造价标准中，地材和人工这部分调价机制是失灵的。他还称，虽然现在还没有看到国家铁路局《规范》全文细则，但以铁路行政监管部门为主体颁布法规从法律上捋顺了监管与被监管的关系，结束了国铁集团在工程发包中，既做“运动员”又当“裁判员”的不合理市场地位，从这方面看对基建企业来说是利好。

“铁路基建行业希望未来由于市场原因，而非施工企业主观原因造成的成本增加，发包方能给施工企业一定的变更索赔，我们期待后续铁路板块盈利情况能有所好转。”中国铁建人士说。