31日，生态环境部正式下发《关于加强高耗能、高排放项目生态环境源头防控的指导意见》(以下简称《指导意见》)。指导意见提出，将从加强源头引领、严格环评审批、强化监管执法等方面推进高耗能、高排放行业有序发展、减污降碳。要严把新建、改建、扩建高耗能、高排放项目的环境准入关，在“两高”项目环评中率先开展碳排放影响评价试点。“两高”项目暂按煤电、石化、化工、钢铁、有色金属冶炼、建材等六个行业类别统计，后续对“两高”范围国家如有明确规定的，从其规定。

“十四五”是我国转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻坚期，也是力争2030年前碳达峰的关键期、窗口期，由此可见，中央对遏制“两高”项目态度坚决、要求明确。“两高”风暴下，全国各地相继收紧“两高”项目。

1广西部分石灰、轻钙和纳米钙项目陆续搁置

4月初，广西壮族自治区发改委印发《关于坚决遏制高耗能高排放项目盲目建设的通知》，指出，根据国家有关会议通报，广西“十四五”能耗强度下降目标为13.5%，能耗消费增量为1170万吨标准煤。从目前掌握的情况，各市拟于“十四五”投产达产的“两高”项目新增能耗大幅超出“十四五”全区新增用能空间，能耗“双控”形势十分严峻。

该通知要求，各市在编制实施本地区“十四五”区域、产业、能源、新基建发展等专项规划，以及制定重大政策、布局重大项目时，要与不低于能耗强度下降13.5%的目标充分做好衔接。严控“两高”项目新增产能，确有必要建设的，能耗指标要实行等量或减量置换。

“两高”即高耗能、高排放项目，其大量上马将严重影响碳达峰、碳中和目标实现和区域环境质量改善。事实上，持续推进重点行业去产能早已是行业共识，近年来国家层面严控“两高”的力度之大前所未有，“不符合要求的高耗能、高排放项目要坚决拿下来”。

在此背景下，石灰作为高耗能、高排放行业，近年来广西、浙江各地部分新上石灰项目陆续暂停。轻质碳酸钙和纳米碳酸钙作为高耗能行业，也受到一定程度影响。一面是要依靠资源优势大力发展经济，一面是严格控制高耗能、高排放项目影响碳中和的目标，二者之间如何平衡，对政府来讲是一件刻不容缓急需解决的事情。

早在2019年，广西自治区政府办公厅出台《关于加强2019-2020年能耗调控工作的实施意见》，将严控高耗能行业过快增长，倒逼经济发展转型升级。一是严格控制能源消费；二是深入推进重点领域节能降耗；三是强化能耗管理。

其实，不单单是广西，近段时间，内蒙古、山西、陕西、辽宁等多个能源化工大省都收紧了项目审批。针对今年以来能源化工产品火爆的市场形势和企业强烈的投资欲望，中央及时而果断地采取了降温措施，各地相继收紧“两高”项目，降碳减排、降低能耗无疑将成为今后化工行业发展的主旋律。

2遏制“两高”项目盲目上马

今年以来，从中央到地方频频提及收紧“两高”项目。1月21日，全国生态环境保护工作会议部署2021年八大重点任务，提出要从严从紧从实控制高能耗、高排放项目上马。

4月30日，中共中央政治局就新形势下加强我国生态文明建设进行第二十九次集体学习，习近平总书记在主持学习时要求“不符合要求的高耗能、高排放项目要坚决拿下来。”

5月13日，国家发改委召开部分节能形势严峻地区谈话提醒视频会议，对今年一季度能耗强度不降反升的部分省区节能主管部门负责同志进行谈话提醒，要求大力推进节能降碳重点工程，加快推进包括石化、化工在内的重点行业节能改造，把不符合要求的“两高”项目坚决拿下来。

国家发改委环资司有关负责人表示，要研究完善“能耗双控”制度，进一步强化“能耗双控”目标责任评价考核，坚决遏制“两高”项目盲目发展。

业内专家指出，近段时间中央连续强调把“两高”项目拿下来，一方面是配合“双碳”目标落地，一方面是中央近期督察发现部分地区“两高”项目和用能、用煤指标失控的问题，对生态环境影响严重。中央督察组指出，这些问题暴露出一些地方和相关部门对“两高”项目把关不严，“能耗双控”工作抓得不紧，审查监管责任落实缺位，为“两高”项目盲目发展开了绿灯。

中央生态环境保护督察办公室常务副主任徐必久强调，如果不把地方盲目上马“两高”项目的势头遏制住、控制住，这些项目上马以后，会给将来的碳达峰、碳中和进程带来巨大影响，大量的排放对环境质量改善也会带来巨大影响。将来按照环境质量改进要求，这些项目又要逐步退出，就会带来巨大的经济损失，所以要严格控制。

多位业内人士强调，坚决拿下不符合要求的“两高”项目十分必要，控制“两高”项目的力度不仅不能松、不能退，还要加大力度、从严从紧，将苗头性问题消灭在萌芽状态，坚决将低碳绿色发展践行到底。

3“两高”项目“闯关”越来越难

近日，生态环境部下发《关于加强高耗能、高排放项目生态环境源头防控的指导意见》(以下简称《指导意见》)提出，将从加强源头引领、严格环评审批、强化监管执法等方面推进高耗能、高排放行业有序发展、减污降碳。要严把新建、改建、扩建高耗能、高排放项目的环境准入关，在“两高”项目环评中率先开展碳排放影响评价试点。

“两高”项目一直是污染物排放大户。《指导意见》提出，要充分考虑区域和行业碳达峰目标约束，从严控发展规模、优化规划布局、产业结构与实施时序等方面，为火电、石化、煤化工、钢铁、有色金属冶炼、水泥这六大“两高”行业有关规划提供决策支撑。

根据《指导意见》，新建、改建、扩建“两高”项目在符合环境保护法律法规和相关法定规划的前提下，应满足区域环境质量改善、重点污染物排放总量控制、碳排放达峰目标和相关规划环评要求。环境质量超标地区新建、扩建“两高”项目，还应通过产业结构调整、煤炭消费替代、污染物区域削减等措施腾出环境容量。

《指导意见》正式出台，为各地控制“两高”项目提供更具操作性的保障政策，也希望进一步完善此类顶层设计，引导督促各地从严从紧从实控制“两高”项目上马，并保持严管态势，加强全程监管执法，完善闭环控制，给所有的“两高”项目套上“缰绳”。

与此同时，各地纷纷学习中央精神，果断采取管控行动。山东省要求严格耗能耗煤项目审批管理，对新增能耗、未实行煤炭消费减量替代的项目一律不予审批、核准、备案。陕西省提出，坚决淘汰落后产能，替代关停过剩产能，同时对现有产能进行绿色化升级改造，以壮士断腕的决心，推动能源消费革命，坚决遏制“两高”项目盲目发展。辽宁省提出，从审批行为、投资准入、节能审查、能耗双控管理、环境影响评价、安全审查、事中事后监管等7个方面入手严把“两高”项目准入关。

4腾笼换鸟实现动能转换

在各地严控“两高”项目的趋势下，加快绿色低碳转型成为化工企业的不二选择。高端煤基新材料领军企业宁夏宝丰能源集团股份有限公司日前发布公告称，拟投资10亿元设立全资氢能子公司。目前，宝丰能源已建成全球最大电解水制绿氢项目，加速实现以新能源替代化石能源。

陕西榆林是近几年煤化工的投资热土，但目前政策也在变化。榆林市委书记、市长李春临表示，在碳达峰、碳中和战略背景下，榆林确立了高碳城市低碳化发展新思路，对“十四五”规划进行系统优化完善，在原定规划项目中主动压减了40多个、总投资7000多亿元的“两高一资”项目，努力蹚出一条以能源绿色低碳发展为核心的高质量发展之路。

也有企业负责人表示，严控“两高”项目不要误伤正常的技术升级、优化改造项目，还是应鼓励化工产业“上新压旧”“上大压小”“上高压低”，腾出“旧动能、小项目、低端产能污染物排放的笼子”(小项目指传统产业或污染重的小项目)，换上“新动能、大项目、高端产能的鸟”，通过固碳增值、降碳提效推动新旧动能转换。

附《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》：
 

关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见

各省、自治区、直辖市生态环境厅（局），新疆生产建设兵团生态环境局：

为全面落实党的十九届五中全会关于加快推动绿色低碳发展的决策部署，坚决遏制高耗能、高排放（以下简称“两高”）项目盲目发展，推动绿色转型和高质量发展，现就加强“两高”项目生态环境源头防控提出如下指导意见。

一、加强生态环境分区管控和规划约束

（一）深入实施“三线一单”。各级生态环境部门应加快推进“三线一单”成果在“两高”行业产业布局和结构调整、重大项目选址中的应用。地方生态环境部门组织“三线一单”地市落地细化及后续更新调整时，应在生态环境准入清单中深化“两高”项目环境准入及管控要求；承接钢铁、电解铝等产业转移地区应严格落实生态环境分区管控要求，将环境质量底线作为硬约束。

（二）强化规划环评效力。各级生态环境部门应严格审查涉“两高”行业的有关综合性规划和工业、能源等专项规划环评，特别对为上马“两高”项目而修编的规划，在环评审查中应严格控制“两高”行业发展规模，优化规划布局、产业结构与实施时序。以“两高”行业为主导产业的园区规划环评应增加碳排放情况与减排潜力分析，推动园区绿色低碳发展。推动煤电能源基地、现代煤化工示范区、石化产业基地等开展规划环境影响跟踪评价，完善生态环境保护措施并适时优化调整规划。

二、严格“两高”项目环评审批

（三）严把建设项目环境准入关。新建、改建、扩建“两高”项目须符合生态环境保护法律法规和相关法定规划，满足重点污染物排放总量控制、碳排放达峰目标、生态环境准入清单、相关规划环评和相应行业建设项目环境准入条件、环评文件审批原则要求。石化、现代煤化工项目应纳入国家产业规划。新建、扩建石化、化工、焦化、有色金属冶炼、平板玻璃项目应布设在依法合规设立并经规划环评的产业园区。各级生态环境部门和行政审批部门要严格把关，对于不符合相关法律法规的，依法不予审批。

（四）落实区域削减要求。新建“两高”项目应按照《关于加强重点行业建设项目区域削减措施监督管理的通知》要求，依据区域环境质量改善目标，制定配套区域污染物削减方案，采取有效的污染物区域削减措施，腾出足够的环境容量。国家大气污染防治重点区域(以下称重点区域)内新建耗煤项目还应严格按规定采取煤炭消费减量替代措施，不得使用高污染燃料作为煤炭减量替代措施。

（五）合理划分事权。省级生态环境部门应加强对基层“两高”项目环评审批程序、审批结果的监督与评估，对审批能力不适应的依法调整上收。对炼油、乙烯、钢铁、焦化、煤化工、燃煤发电、电解铝、水泥熟料、平板玻璃、铜铅锌硅冶炼等环境影响大或环境风险高的项目类别，不得以改革试点名义随意下放环评审批权限或降低审批要求。

三、推进“两高”行业减污降碳协同控制

（六）提升清洁生产和污染防治水平。新建、扩建“两高”项目应采用先进适用的工艺技术和装备，单位产品物耗、能耗、水耗等达到清洁生产先进水平，依法制定并严格落实防治土壤与地下水污染的措施。国家或地方已出台超低排放要求的“两高”行业建设项目应满足超低排放要求。鼓励使用清洁燃料，重点区域建设项目原则上不新建燃煤自备锅炉。鼓励重点区域高炉-转炉长流程钢铁企业转型为电炉短流程企业。大宗物料优先采用铁路、管道或水路运输，短途接驳优先使用新能源车辆运输。

（七）将碳排放影响评价纳入环境影响评价体系。各级生态环境部门和行政审批部门应积极推进“两高”项目环评开展试点工作，衔接落实有关区域和行业碳达峰行动方案、清洁能源替代、清洁运输、煤炭消费总量控制等政策要求。在环评工作中，统筹开展污染物和碳排放的源项识别、源强核算、减污降碳措施可行性论证及方案比选，提出协同控制最优方案。鼓励有条件的地区、企业探索实施减污降碳协同治理和碳捕集、封存、综合利用工程试点、示范。

四、依排污许可证强化监管执法

（八）加强排污许可证管理。地方生态环境部门和行政审批部门在“两高”企业排污许可证核发审查过程中，应全面核实环评及批复文件中各项生态环境保护措施及区域削减措施落实情况，对实行排污许可重点管理的“两高”企业加强现场核查，对不符合条件的依法不予许可。加强“两高”企业排污许可证质量和执行报告提交情况检查，督促企业做好台账记录、执行报告、自行监测、环境信息公开等工作。对于持有排污限期整改通知书或排污许可证中存在整改事项的“两高”企业，密切跟踪整改落实情况，发现未按期完成整改、存在无证排污行为的，依法从严查处。

（九）强化以排污许可证为主要依据的执法监管。各地生态环境部门应将“两高”企业纳入“双随机、一公开”监管。加大“两高”企业依证排污以及环境信息依法公开情况检查力度，特别对实行排污许可重点管理的“两高”企业，应及时核查排污许可证许可事项落实情况，重点核查污染物排放浓度及排放量、无组织排放控制、特殊时段排放控制等要求的落实情况。严厉打击“两高”企业无证排污、不按证排污等各类违法行为，及时曝光违反排污许可制度的典型案例。

五、保障政策落地见效

（十）建立管理台账。各级生态环境部门和行政审批部门应建立“两高”项目管理台账，将自2021年起受理、审批环评文件以及有关部门列入计划的“两高”项目纳入台账，记录项目名称、建设地点、所属行业、建设状态、环评文件受理时间、审批部门、审批时间、审批文号等基本信息，涉及产能置换的还应记录置换产能退出装备、产能等信息。既有“两高”项目按有关要求开展复核。“两高”项目暂按煤电、石化、化工、钢铁、有色金属冶炼、建材等六个行业类别统计，后续对“两高”范围国家如有明确规定的，从其规定。省级生态环境部门应统筹调度行政区域内“两高”项目情况，于2021年10月底前报送生态环境部，后续每半年更新。

（十一）加强监督检查。各地生态环境部门应建立“两高”项目环评与排污许可监督检查工作机制。对基层生态环境部门和行政审批部门已批复环评文件的“两高”项目，省级生态环境部门应开展复核。对已开工在建的，要重点检查生态环境保护措施是否同时实施，是否存在重大变动。对已经投入生产或者使用的，还要重点检查环评文件及批复提出的生态环境保护措施和重点污染物区域削减替代等要求落实情况、排污许可证申领和执行情况。各地生态环境部门应将监督检查中发现的问题及时记入“两高”项目管理台账。生态环境部将进一步加强督促指导。

（十二）强化责任追究。“两高”项目建设单位应认真履行生态环境保护主体责任。对未依法报批环评文件即擅自开工建设的“两高”项目，或未依法重新报批环评文件擅自发生重大变动的，地方生态环境部门应责令立即停止建设，依法严肃查处；对不满足生态环境准入条件的，依法责令恢复原状。对不落实环评及“三同时”要求的“两高”项目，应责令按要求整改；造成重大环境污染或生态破坏的，依法责令停止生产或使用，或依法报经有批准权的人民政府责令关闭。对审批及监管部门工作人员不依法履职、把关不严的，依法给予处分，造成重大损失或影响的，依法追究相关责任人责任。地方政府落实“两高”项目生态环境防控措施不力问题突出的，依法实施区域限批，纳入中央和省级生态环境保护督察。

生态环境部

2021年5月30日